十八届三中全会和中央一号文件明确提出赋予农村土地承包经营权抵押、担保权能，允许土地承包经营权向金融机构抵押融资，为银行农户贷款经营转型和担保方式创新提供了重要机遇。但是，也应清醒地认识到，农村土地相关制度改革是一项长期性、系统性的工程，在当前法律规定未完全明晰、配套机制缺位的环境下，农村土地承包经营权抵押贷款仍面临较多的不确定因素。

　　瓶颈亟待破解

　　现行法律尚未明确农村土地经营权抵押制度。《中华人民共和国担保法》规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒坡、荒丘荒滩等荒地的土地使用权可以抵押；《中华人民共和国土地承包法》规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”；《中华人民共和国物权法》规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。综上可以发现，目前法律层面只对“四荒”土地使用权的抵押权能予以明确，而其他类型的农村土地经营权的抵押权能并未得到法律的明确确认。

　　农村土地承包经营权价值评估体系不完备。一是目前我国尚无专业性的农村土地承包经营权价值评估机构和专业的评估人员，也缺乏权威的农村土地承包经营权价值评估参考基准，价值评估的主观性较强。二是由于目前没有活跃的土地承包经营权交易市场，无法获得公允的市场交易价格，故土地承包经营权价值评估只能采用收益还原法。但是，收益还原公式中，土地租赁价格和地上出产物价格等关键参数缺乏可比参照价格或者波动幅度较大，导致承包经营权价值评估误差较大。三是部分土地，如基本农田等受到严格的用途管制，并且可能会承担相应的生态保持义务，从而导致其土地承包经营权在流转过程中较评估价折价或导致潜在买受人范围缩小，影响处置收益。

　　土地承包经营权流转不顺畅导致抵押物处置效率较低。一是农村土地承包经营权流转集中不完善，规范有序的流转市场尚未完全建立，配套制度体系尚不完备，承包经营权流转信息不对称，流转效率较低。二是《农村土地承包法》规定，土地承包经营权采取转让方式流转的，需经过发包方同意，采取其他方式流转的，需报发包方备案，且目前司法实践中要求以发包方明示作为依据，增加了承包经营权进入流转环节的不确定性。三是《土地承包经营权流转管理办法》等法规将受让人范围规定为从事农业生产经营的组织和个人，土地承包经营权受让对象受限。四是部分权利主体无法取得农村土地承包经营权证。目前，国家对转让、互换等方式取得的土地承包经营权，不强制变更登记，对转包、出租、入股等方式流转的土地承包经营权，不要求变更登记。实践中，部分地方主管机关对上述土地流转行为均不给予变更登记，从而导致部分权利人无法取得权证。

　　因土地承包经营权消灭导致抵押权灭失带来的法律风险。由于征地原因导致农用地转为建设用地，土地承包经营权归于消灭，设定与其上的抵押权随之消灭。由于土地转化为国有性质，国家不能成为抵押人，抵押权的物上追及力丧失，只能就抵押物的保险（放心保）金、赔偿金和补偿金优先受偿。

　　根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征用农地的补偿主要包括土地补偿费、人员安置费、地上附着物和青苗补偿费。根据现行规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置费用专款专用，银行作为抵押权人，均无法优先受偿。

　　发包方收回土地导致抵押权灭失。《土地管理法》、《农村土地承包法》规定，承包方连续两年弃耕抛荒或举家迁入设区的市转为非农业户口的，发包方可以收回土地，如果土地被发包方收回，承包经营权和附着在其上的抵押权自然随之消灭，出现抵押物悬空问题。

　　有序推动试点

　　笔者认为，现阶段对于农村土地承包经营权抵押贷款业务应坚持“有序开展，稳妥推进，差异管理”的原则推动试点取得经验，并结合法律环境、政策配套和市场需求的变化，择机扩大试点范围并向全行推广。

　　审慎选择试点地区。优先选择四部委确定的农村金融改革试验区、农业部土地流转规范化试点县和地方政府农村土地产权抵押试点县进行土地承包经营权抵押试点；选择区域内已经完成土地承包经营权确权颁证工作，建立较为规范的农村土地承包经营权流转市场，土地承包经营权流转较为活跃的县市；选择政府以及出台相关政策，抵押登记机关可以办理规范有效的抵押手续，司法机关认可农村土地承包经营权抵押（有相关判例最佳）的地区。

　　择优选择业务主体。在试点初期，可以将承包经营权抵押与支持新型农业生产经营主体相结合，贷款主要投向家庭农场、专业大户、农民合作社的新型经营主体，同时还应明确要求借款人提供农村土地承包经营权证和权利取得相关证明，信贷调查人员应通过入村走访等方式确认土地承包经营权归属，严防出现虚假抵押或因权属纠纷造成抵押品出现瑕疵。

　　此外，为规避相关风险，建议在试点初期，可以将抵押范围限制为通过招标、拍卖、公开协商等合法方式取得的土地承包经营权，在国家对《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）做出修订前，不允许家庭承包方式取得的土地经营权单独设押。

　　做好试点顶层设计。坚持“统筹协调、稳妥推进”的试点方针，统一确定试点区域，明确试点期贷款余额上限，稳步推进试点；建立停复牌制度。明确规定风险容忍度，当不良率触及容忍度上限时，立即暂停相关业务；根据试点推进和国家法规政策修订完善情况，择机出台全行性的农村土地承包经营权抵押贷款管理办法和农村土地承包经营权价值评估指引，加强对试点工作的引导和管理；优选业务模式。

　　强化业务风险防控。一是限制农村土地使用权单独设押额度。在试点期间，应主要将农村土地承包经营权抵押作为辅助担保方式，设置农村土地承包经营权单独担保额度上限，对于超过一定数额的借款或者借款人有符合农金机构规定的其他物权担保时，应采取组合担保形式，防止担保弱化。

　　二是对重点客户实行名单制管理。对借款余额超过一定数额（如10万元）的客户，应当建立台账实行名单制管理，定期开展风险排查。

　　三是强化重点环节风险管控力度。针对确权、评估、登记、处置等关键环节开展业务风险点梳理工作，对于法律规定尚不清晰，容易引起借贷双方纠纷的环节，制定针对性、可操作性强的风险管控方案，切实保障资产安全。